PROCESSO LEGISLATIVO

Daniela Bernardo Vieira dos Santos[1]

O processo legislativo consiste nas regras procedimentais, constitucionalmente previstas, para a elaboração das espécies normativas. Nesse sentido é que o art. 59 da CF/88 estabelece que o processo legislativo envolva a elaboração das seguintes espécies normativas:

I. Emendas à Constituição;

II. Leis complementares;

III. Leis ordinárias;

IV. Leis delegadas;

V. Medidas provisórias;

VI. Decretos legislativos;

VII. Resoluções.

Há três espécies de processos legislativos, o comum ou ordinário, o sumário e os especiais.

O processo legislativo ordinário é aquele que se destina a elaboração das leis ordinárias, caracterizando-se pela sua maior extensão.

O processo legislativo sumário apresenta apenas uma diferenciação em relação ao ordinário, a existência de prazo para que o Congresso Nacional delibere sobre determinado assunto.

Por fim, encontramos os processos legislativos especiais estabelecidos para a elaboração das emendas à Constituição, leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos, resoluções e leis financeiras.

Para descrever o processo legislativo e suas diversas etapas, começaremos pelo processo de elaboração de leis ordinárias, por ser mais complexo de todos, juntamente com o processo de elaboração das leis complementares, cujas diferenças são poucas.

Fase de Iniciativa

Iniciativa de lei são a faculdade que se atribui a alguém ou algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo, podendo ser parlamentar ou extraparlamentar e concorrente ou exclusiva.

Iniciativa Parlamentar é a prerrogativa que a Constituição confere a todos os membros do Congresso Nacional de apresentação de projetos de lei. Diz-se, por outro lado, iniciativa extraparlamentar àquela conferida ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais Superiores, ao Ministério Público e aos cidadãos.

A iniciativa concorrente refere-se à competência atribuída pela Constituição a mais de uma pessoa ou órgão para deflagrar o processo legislativo. Como exemplo, podemos lembrar a iniciativa para elaborar leis complementares e ordinárias, concedidas a qualquer membro ou Comissão da Câmara, Senado ou Congresso, ao Presidente da República e aos cidadãos.

Algumas leis são de iniciativa privativa de determinadas pessoas, só podendo o processo legislativo ser deflagrado por elas, sob pena de vício formal de iniciativa, caracterizador da inconstitucionalidade do referido ato normativo.

De maneira ampla, a Constituição atribui competência às seguintes pessoas, conforme prevê o art. 61, caput:

· Qualquer Deputado Federal ou Senador da República;

· Comissão da Câmara dos Deputados, Senado ou Congresso Nacional;

· Presidente da República: como exemplo, lembramos o art. 61, § 1º, que estabelece como leis de iniciativa privativa do Presidente as que fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas, disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento na remuneração; organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária entre outros.

· Supremo Tribunal Federal: a CF/88, no art. 96, II, dispõe serem de iniciativa privativa do STF, Tribunais Superiores e Tribunais de Justiça as matérias de seu interesse exclusivo. Além disso, há previsão no art.93 para a laboração de lei complementar, de iniciativa do STF, que disporá sobre o Estatuto da Magistratura.

· Tribunais Superiores;

· Procurador Geral da República;

· Cidadãos: a CF/88 consagrou como instrumento de exercício da soberania popular (CF, art.14, III) a iniciativa popular de lei, que poderá ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projetos de leis subscritos por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles, conforme preceitua o §2º, do art.61, da CF/88.

Fase Constitutiva

Nessa segunda fase do processo legislativo, teremos a conjugação de vontades, tanto do Legislativo (deliberação parlamentar – discussão e votação) como do Executivo (sanção ou veto).

Deliberação Parlamentar – discussão e votação

O projeto de lei seguirá, na respectiva Casa Legislativa, para a fase de instrução, nas comissões (CF, art.58, §2º, I), onde será analisada inicialmente sua constitucionalidade e posteriormente seu mérito, nas chamadas Comissões de Constituição e Justiça e Comissões Temáticas.

Aprovado nas comissões, o projeto seguirá para o plenário da Casa deliberativa principal, onde será discutido e votado, uma vez que o art. 58, §2º, I, da CF/88 permite às comissões a votação de projeto de lei que dispensar na forma respectivo regimento, a competência do Plenário ressalvado a possibilidade de recurso de um décimo dos membros da Casa.

Tratando de lei ordinária, a aprovação do projeto condiciona-se a maioria simples dos membros da respectiva Casa, ou seja, somente haverá aprovação pela maioria dos votos, presentes a maioria absoluta de seus membros, nos termos do art. 47, da Constituição Federal.

Aprovado o projeto de lei pela Casa revisora, em um só turno de discussão e votação, ele será enviado para sanção ou veto do Chefe do Executivo. Rejeitado, o projeto será arquivado, só podendo ser reapresentado na mesma sessão legislativa mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.

Deliberação Executiva – sanção e voto

Terminada a fase de discussão e votação, aprovado o projeto de lei, deverá ele ser encaminhado para a apreciação do Chefe do Executivo.

Recebendo o projeto de lei, o Presidente da República o sancionará ou vetará.

Em caso de concordância, de aquiescência, o Presidente sancionará e em caso de discordância poderá vetar o projeto total ou parcialmente, devendo observar as seguintes regras:

· Prazo para vetar: 15 dias úteis, contados da data do recebimento;

· Tipo de veto: total ou parcial;

· Motivo do veto: o Presidente deverá comunicar ao Presidente do Senado os motivos do veto no prazo de 48 horas;

· Características do veto: o veto é sempre expresso, devendo ser motivado e por escrito;

· Silêncio do Presidente: o silêncio do Presidente importará sanção, ou seja, estaremos diante da chamada sanção tácita.

Sancionado o projeto de lei, passará ele para a próxima fase, da promulgação e publicação.

Existindo veto, este será apreciado em sessão conjunta da Casas, dentro de 30 dias a contar de seu recebimento. Pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto, o veto poderá ser rejeitado, produzindo assim os mesmos efeitos que a sanção.

Fase Complementar

A fase final ou complementar do processo legislativo pode ser bipartida na promulgação e na publicação da lei.

Promulgação

Promulgação é o ato que informa à sociedade que a ordem jurídica foi inovada, assegurando a presunção de constitucionalidade da lei.

Como regra geral, então, a lei deverá ser promulgada pelo Presidente da República no prazo de 48 horas, se não houver promulgação a lei será promulgada pelo Presidente do Senado e, se este não o fizer em igual prazo, pelo vice-presidente do Senado.

Publicação

Promulgada a lei, ela deverá ser publicada, ato pelo qual se levará ao conhecimento de todo o conteúdo da inovação legislativa.

Com a publicação, tem-se o estabelecimento do momento em que o cumprimento da lei deverá ser exigido.

Como regra geral, a lei começa a vigorar em todo o País 45 dias depois de oficialmente publicada. Havendo disposição expressa em contrário, prevalecerá sobre a regra geral. O período que vai da publicação á sua vigência chama-se vacatio legis.

Finalmente, grande importância deve ser atribuída ao ato da publicação, no sentido de que ninguém poderá escusar-se de cumprir a lei alegando o seu desconhecimento. A publicação enseja, portanto, a presunção de conhecimento da lei por todos (art.3° da LICC).

ESPÉCIES NORMATIVAS

A Constituição Federal estabelece como espécies normativas: emendas à constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, Decretos-legislativos e as resoluções.

A enumeração do art. 59, da Constituição Federal, traz as espécies normativas primárias, ou seja, aquelas que retiram seu fundamento de validade diretamente da Carta Magna.

O parágrafo único do citado art. 59, prevê que alei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

Importante notar a inexistência de hierarquia entre as espécies normativas, com exceção das emendas constitucionais, que tem capacidade de produzir normas de caráter constitucional.

Nesse sentido é que toda a espécie normativa atuará dentro de sua parcela de competência. Por exemplo, se houver atuação de lei ordinária em campo reservado à lei complementar, estaremos diante de invasão de competência, surgindo, então, um vício formal, caracterizador da inconstitucionalidade.

Emendas Constitucionais

O legislador constituinte de 1988, ao prever a possibilidade de alteração das normas constitucionais através de um processo legislativo especial e mais dificultoso que o ordinário, definiu nossa Constituição Federal como rígida, fixando-se a idéia de supremacia da ordem constitucional.

O Congresso Nacional, no exercício do Poder Constituinte derivado reformador, submete-se às limitações constitucionais.

A CF/88 traz duas grandes espécies de limitações ao Poder de reformá-la, as limitações expressas e implícitas.

As limitações expressamente previstas no texto constitucional, por sua vez, subdividem-se em três subespécies: circunstanciais, materiais e formais; enquanto os limites implícitos do poder de reforma, que são os que derivam dos limites expressos, divide-se em dois grupos: as normas sobre o titular do poder constituinte reformador e as disposições relativas às eventuais supressões das limitações expressas.

Limitações Materiais

Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais. Tais matérias formam o núcleo intangível da Constituição Federal, denominado por cláusula pétrea.

Limitações Circunstanciais

Em determinadas circunstâncias, o constituinte originário vedou a alteração do texto original, em decorrência da gravidade e anormalidade institucionais. Nesses termos, a CF/88não poderá ser emendada na vigência de:

· Intervenção federal;

· Estado de defesa;

· Estado de sítio;

Limitações Formais

Refere-se às disposições especiais, em relação ao processo legislativo ordinário, que o legislador constituinte estabeleceu para permitir a alteração da Constituição Federal.

1. Fase introdutória

A iniciativa para apresentação de uma proposta de emenda constitucional é mais restrita que a existente no processo legislativo ordinário, permitindo-se somente ao Presidente da República; a um terço, no mínimo e separadamente, dos membros da Câmara dos Deputados ou Senadores e a mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

2. Fase constitutiva

· Deliberação parlamentar: a proposta de emenda constitucional será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

Dessa forma, ressalte-se o quorum diferenciado para aprovação, bem como a necessidade de dupla votação em cada Casa Legislativa.

· Deliberação executiva: não existe participação do Presidente da Republica na fase constitutiva do processo legislativo de uma emenda constitucional, uma vez que o titular do poder constituinte derivado reformador é o Poder Legislativo.

· Fase complementar; a promulgação será realizada,conjuntamente,pelas Mesas do Senado e da Câmara dos Deputados, com respectivos número de ordem.

Limitações Implícitas

Conforme expõe Michel Temer: “as implícitas são as que dizem respeito à forma de criação de normas constitucional bem como as que impedem a pura e simples supressão dos dispositivos atinentes à intocabilidade dos temas já elencados (art.60, §4º, da CF/88)”.[2]

Portanto, as limitações expressas já apontadas caracterizam-se como a primeira limitação implícita ou inerente.

Outras duas limitações implícitas apontadas pela doutrina são a impossibilidade de se alterar tanto o titular do poder constituinte originário como o titular do poder constituinte derivado reformador.

Lei Complementar e lei ordinária

A lei complementar é uma lei que tem como propósito complementar, explicar, adicionar algo à constituição. A lei complementar diferencia-se da lei ordinária desde o quorum para sua formação

A lei ordinária exige apenas maioria simples de votos para ser aceita, já a lei complementar exige maioria absoluta. A lei complementar como o próprio nome diz tem o propósito de complementar, explicar ou adicionar algo à constituição, e tem seu âmbito material predeterminado pelo constituinte; já no que se refere a lei ordinária, o seu campo material é alcançado por exclusão, se a constituição não exige a elaboração de lei complementar então a lei competente para tratar daquela matéria é a lei ordinária. Na verdade não há hierarquia entre lei ordinária e lei complementar, o que há são campos de atuação diversos. Segundo jurisprudência STF não existe tal hierarquia, mas o STJ acha que existe justamente por causa da diferença entre os quóruns, sendo a lei complementar hierarquicamente superior a lei ordinária (baseia-se na regra da pirâmide de Kelsen, sobre a hierarquia das leis).

Disto decorre que:

– Não existe entre lei complementar e lei ordinária (ou medida provisória) uma relação de hierarquia, pois seus campos de abrangência são diversos. Assim, a lei ordinária que invadir matéria de lei complementar é inconstitucional e não ilegal;

– Lei votada com o procedimento de Lei Complementar e denominada como tal, ainda assim, terá efeitos jurídicos de lei ordinária, podendo ser revogada por lei ordinária posterior, se versar sobre matéria não reservada constitucionalmente à lei complementar;

– Dispositivos esparsos de uma lei complementar que não constituírem matéria constitucionalmente reservada à lei Complementar possuem natureza jurídica de Lei Ordinária;

Medida Provisória

Historicamente, não há dúvidas de que o antecedente imediato das atuais medidas provisórias é o antigo decreto-lei, previsto na constituição anterior, e instrumento legislativo larga e abusivamente utilizado pelo Presidente da República, que detinha a competência para sua edição. Porém, o modelo utilizado foi a Constituição da República Italiana, 27/12/1947.

A medida provisória, muito embora tenha força de lei, não é verdadeiramente uma espécie normativa, já que inexiste processo legislativo para sua formação. A medida provisória é adotada pelo Presidente da República, por ato monocrático, unipessoal, sem a participação do legislativo, chamado a discuti-la somente no momento posterior, quando já adotada pelo Executivo, com força de lei e produzindo os seus efeitos jurídicos.

O art. 62 da Constituição da República veda a edição de medidas provisórias sobre matéria:

a. Relativa à nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

b. Relativa a direito penal, processual penal e processual civil;

c. Relativa à organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

d. Relativa a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicional e suplementar ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

e. Que vise à detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

f. Reservada a lei complementar;

g. Já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 do art. 62, perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

Assim, prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.

O prazo previsto no parágrafo anterior contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

Não editado o decreto legislativo de aprovação da medida em até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta se manterá integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.

É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

O parágrafo 2º do art. 62 estende o princípio tributário da anterioridade às medidas provisórias, assim, a medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirão efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

Lembrando que as exceções são os impostos sobre:

a. Sobre importação de produtos estrangeiros (II);

b. Sobre exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE);

c. Sobre produtos industrializados (IPI);

d. Operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF);

e. Instituído na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.

De acordo com a doutrina e a jurisprudência, os Estados e Municípios podem editar medida provisória, desde haja previsão na Constituição do Estado ou na Lei Orgânica, respectivamente.

Lei Delegada

Lei delegada é ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da República, em razão de autorização do Poder Legislativo, e nos limites postos por este, constituindo-se verdadeira delegação externa da função legiferante e aceita modernamente, desde que com limitações, como mecanismo necessário para possibilitar a eficácia do Estado e sua necessidade de maior agilidade e celeridade.

Apesar da necessidade de aprovação pelo Congresso Nacional de uma resolução, autorizando o Presidente a editá-la, a lei delegada, quando ao conteúdo e à eficácia, tem sua natureza jurídica idêntica às demais previstas no art. 59 da CF/88, qual seja, espécie ou ato normativo primário, derivado de pronto da Constituição.

Procedimento:

· Iniciativa solicitadora: O Presidente da República solicita a delegação ao Congresso Nacional (iniciativa solicitadora), delimitando o assunto sobre o qual pretende legislar.

· Se o Congresso Nacional aprovar (por maioria simples) a solicitação, delegará por meio de resolução (art. 68, §2º da CF).

A delegação tem prazo certo, isto é, termina com o encerramento de uma legislatura. Entretanto, nada impede que antes de encerrado o prazo fixado na resolução, o Poder Legislativo desfaça a delegação.

O Congresso Nacional pode apreciar a mesma matéria objeto de delegação, pois quem delega não abdica, reserva poderes para si. Como a lei ordinária e a lei delegada têm o mesmo nível de eficácia, prevalecerá a que for promulgada por último, revogando a anterior (princípio da continuidade das leis).

· O Presidente promulgará e publicará a lei delegada.

Matérias vedadas à delegação (art. 68, §1º da CF):

· Atos de competência exclusiva do Congresso Nacional.

· Atos de competência privativa da Câmara dos deputados.

· Atos de competência privativa do Senado Federal.

· Matéria reservada à lei complementar.

· Legislação sobre:

o Organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e garantia de seus membros (art. 68, §1º, I da CF).

o Nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais (art. 68, §1º, II da CF).

o Planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos (art. 68, §1º, III da CF).

Sustação:

Se o Presidente da República exorbitar os limites da delegação legislativa, o Congresso Nacional poderá sustar o ato normativo por meio de decreto legislativo. Trata-se de um controle repressivo de constitucionalidade realizado pelo Poder Legislativo (art. 49, V da CF).

É importante ressaltar que também pode ocorrer um controle repressivo de constitucionalidade pelo Poder Judiciário e esse, diferentemente da sustação, produz efeitos “ex tunc”.

Decreto legislativo

Decreto legislativo é a espécie normativa destinada a vincular as matérias de competências exclusivas do Congresso Nacional, previstas, no art. 49 da Constituição Federal. Alem destas matérias, também é de competência do Decreto legislativo a regulamentação exigida no art. 62, da citada Carta.

Assim, os decretos legislativos constituem igualmente às demais espécies previstas no art. 59 da CF/88, atos normativos primários veiculadores da competência exclusiva do Congresso Nacional, sujo procedimento não é tratado pela Constituição Federal, cabendo ao próprio Congresso discipliná-lo.

No Brasil, os projetos de decreto legislativo devem ser discutidos e votados em ambas as casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal.^[2] Se aprovados, são promulgados pelo presidente do Senado Federal, não havendo participação do Presidente da República. Não há, portanto, possibilidade de veto. Cabe destacar, apenas, que o processo legislativo do decreto legislativo, como ato privativo do Congresso Nacional, será realizado obrigatoriamente por meio de atuação das duas Casas do Congresso Nacional e que, ademais, não haverá participação do Chefe do Executivo no procedimento, quer dizer, ao contrário do que sucede com a leis, as quais são, de regra, promulgadas pelo Presidente da República, os decretos legislativos são promulgados pelo próprio Poder Legislativo.

(Obs.: Chefe do Executivo: Sanciona (podendo esta ser tácita, após 15 dias) ou Veta - o que não ocorre na espécie em estudo! Não promulga!)

Decreto legislativo e tratados e atos internacionais

No processo de incorporação de Tratado Internacional no Direito Interno Brasileiro o Congresso Nacional deve aprovar o seu texto, conforme expresso em seu artigo 49, inciso I, da Constituição Federal, a saber: “É da competência exclusiva do Congresso Nacional: I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.”

A opção de incorporação de Tratados e Convenções Internacionais sobre direitos humanos, nos termos deste artigo ou do art. 5º (dos direitos e garantias fundamentais), será discricionária do Congresso Nacional.

Pela ordem, o Presidente da República envia ao Congresso Nacional a mensagem com o inteiro teor do Tratado acompanhado da exposição de motivos do Ministro das Relações Exteriores; o debate começa na Câmara dos Deputados. O seu regimento interno determina que o Tratado seja inicialmente apreciado pela Comissão de Relações Exteriores. Feito isto, é enviado à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, que deve se manifestar a respeito da constitucionalidade do Tratado; aprovado em plenário na Câmara dos Deputados, o Projeto de Decreto Legislativo é encaminhado ao Senado Federal, onde será discutido, primeiramente, na Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional. A decisão, qualquer que seja ela, será comunicada ao Presidente da Casa, que adotará o seguinte procedimento: aprovado o Tratado na Comissão, o Presidente deve dar ciência ao Plenário do Senado, publicando o Decreto Legislativo no Diário do Congresso. Caso o Presidente do Senado não aprove a decisão da Comissão, o projeto segue ao Plenário, onde poderá ser aprovado por maioria relativa dos votos.

Portanto, caberá ao Presidente do Senado Federal, uma vez aprovado o Decreto Legislativo pelo Congresso Nacional, publicar no Diário Oficial da União. Uma vez satisfeito a exigência do inciso I do art. 49 da Constituição Federal, o Presidente da República poderá então, ratificar o Tratado, mediante promulgação do decreto Presidencial.

Os Tratados e Atos Internacionais incorporados ao ordenamento jurídico brasileiro assumem, via de regra, status de lei ordinária ou status constitucional segundo a Emenda Constitucional nº 45/04, somente na hipótese das Convenções Internacionais que versem sobre Direitos Humanos.

O Congresso Nacional poderá aprovar os Tratados e Atos Internacionais mediante edição de Decreto Legislativo (art. 49, I, da Constituição Federal), ato que dispensa sanção ou promulgação por parte do Presidente da República. O Decreto Legislativo, portanto, contém aprovação do Congresso Nacional ao Tratado e simultaneamente a autorização para que o Presidente da República ratifique-o em nome da República Federativa do Brasil, por meio da edição de um Decreto Presidencial.

Todavia, avisa-se que a edição do Decreto Legislativo, aprovando o Tratado, não contém uma ordem de execução do Tratado no Território Nacional, uma vez que somente ao Presidente da República cabe decidir sobre sua ratificação. Com a promulgação do Tratado através de Decreto do Chefe do Executivo recebe esse ato normativo a ordem de execução, passando, assim, a ser aplicado de forma geral e obrigatória.

Didaticamente, Alexandre de Moraes, ensina as características essenciais da incorporação no plano do direito interno:

a) norma internacional contida em um ato ou Tratado do qual o Brasil seja signatário, por si só, não dispõe de qualquer vigência e eficácia no direito brasileiro interno;

b) o direito constitucional brasileiro não exige a edição de lei formal para a incorporação do Ato ou Tratado Internacional (dualismo extremado);

c) a incorporação do Ato ou Tratado Internacional, no âmbito interno, exige primeiramente a aprovação de um decreto legislativo pelo Congresso Nacional, e posteriormente a promulgação do Presidente da República, via decreto, do texto convencional (dualismo moderado);

d) a simples aprovação do Ato ou Tratado Internacional por meio de decreto legislativo, devidamente promulgado pel Presidente do Senado Federal e publicado, não assegura a incorporação da norma ao direito interno;

e) após a aprovação realizada pelo Congresso Nacional, será a promulgação do Chefe do Poder Executivo que garantirá a aplicação imediata da norma na legislação interna;

f) as normas previstas nos Atos Internacionais devidamente aprovadas pelo Poder Legislativo e promulgadas pelo Presidente da República, inclusive quando prevêem normas sobre direitos fundamentais, ingressam no ordenamento jurídico como atos normativos infraconstitucionais, salvo na hipótese do § 3º, do art. 5º. Por meio da Emenda Constitucional nº 45/04 estabeleceu-se que os Tratados e Convenções Internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.

Segundo a conclusão de Canotilho e Moreira “as normas de direito internacional público vigoram na ordem interna com a mesma relevância das normas de direito interno, desde logo quanto à subordinação à Constituição – sendo, pois, inconstitucionais se infringirem as normas da Constituição e seus princípios.

A Supralegalidade dos tratados e convenções internacionais sobre Direito Humanos

O STF decidiu a matéria em dois recursos extraordinários buscando enrentar à constitucionalidade da prisão civil para inadimplente em contratos de alienação fiduciária em garantia.

De acordo como o voto do Ministro Gilmar Mendes, os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos poderiam, seguindo a doutrina, ter o seguinte status normativo:

· A vertente que reconhece a natureza supraconstitucional dos tratados e convenções em matéria de direitos humanos (Celso Duvivier de Alburquerque Mello);

· O posicionamento que atribui caráter constitucional a esses diplomas internacionais (Antonio A.C. Trindade e Flavia Piovesan);

· A tendência que reconhece o status de lei ordinária a esse tipo de documento internacional.

· A interpretação que atribui caráter supralegal aos tratados e convenções sobre direitos humanos. (Constituição da Alemanha, França, Grécia).

Em seu voto, o Ministro Gilmar Mendes, acrescentou os seguintes fundamentos: “(...) parece mais consistente a interpretação que atribui a características de supralegalidade aos tratados e convenções internacionais de direitos humanos”.

Concluindo, entendeu que a previsão, pelo Pacto e pela Convenção internacional, da prisão por divida exclusivamente para o devedor de alimentos “tem o condão de paralisar a eficácia jurídica de todas e qualquer disciplina normativa infraconstitucional com ela conflitante. Nesse sentido, é possível concluir que, diante da supremacia da Constituição sobre os aos normativos internacionais, a previsão constitucional da prisão civil do depositário infiel não foi revogada pela ratificação do Pacto Internacional dos Direitos Civis e políticos e a Convenção americana sobre Direitos Humanos – Pacto de San José da Costa Rica, mas deixou de ter aplicabilidade diante do efeito paralisante desses tratados em relação à legislação infraconstitucional que disciplina a matéria”.

Finalmente, entendeu que a prisão civil do devedor-fiduciante afronta o principio da proporcionalidade, na medida em que existem outros meios processuais para a garantia do credito.

Resolução

As Resoluções são atos normativos primários, internos ao Congresso ou sua casa possui tipicamente efeitos internos, podendo atipicamente produzir efeitos externos. Com relação regulamentação de sua elaboração, esta cabe aos regimentos internos das Casas Legislativas. Elas vêm à regular matéria de competência do Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal. Tem procedimento diferenciado com relação ao procedimento para leis, pois sua regulamentação compete as Casas Legislativas. Não é estabelecido Processo Legislativo em sua criação, a regulamentação quanto a isso cabe aos regimentos de cada uma das Casas.

Bibliografia

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 10ª ed. São Paulo: Atlas, 2001

PAULO Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo; Direito Constitucional Descomplicado, Rio de Janeiro: Impetus, 2007

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[1] Acadêmica do 4° período (vespertino) do curso de Direito da UNESC – Faculdades Integradas de Rondônia.

[2] Michel Temer, Elementos de Direito Constitucional, 19 ed., p. 145.