2° Bimestre
Ato Administrativo
Quando o Estado externa a sua
vontade, por meio de seus agentes, pratica ato administrativo. Ato
administrativo não se confunde com ato da administração. Quanto a essa
diferenciação, há duas correntes:
a) 1º corrente – entende que o ato da administração é gênero, que corresponde a todo e a qualquer ato praticado pelo Estado. O ato administrativo seria espécie de ato da administração. Assim, os atos de direito privado praticados pelo Estado não seriam atos administrativos. Este seria somente aquele sujeito ao regime jurídico-administrativo, com vistas a realizar o interesse público.
b) 2º corrente –
ato administrativo é qualquer ato praticado pelo Estado, valendo-se de suas
prerrogativas, enquanto ato da administração seria qualquer ato praticado sem
essas prerrogativas. Essa corrente é majoritária, devendo ser
adotada para concursos.
Fato administrativo, por sua vez, são situações
não atribuídas ao homem, mas que geram efeitos no mundo jurídico. Ex.: a morte
natural de um servidor público. É um fato natural que vai gerar efeitos na
esfera administrativa, sendo um deles a vacância do cargo, conforme previsto na
Lei 8.112/90.
O cargo vago pode ensejar a
nomeação de outro servidor para o cargo ou mesmo a realização de outro
concurso. Além disso, a família do servidor poderá pleitear pensão em
decorrência de sua morte.
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
São atributos do ato
administrativo:
a) Presunção
de legalidade;
b) Imperatividade;
c) Autoexecutoriedade;
d) Exigibilidade;
e) Tipicidade.
A presunção de legalidade é
também chamada de presunção de legitimidade. Consiste na presunção
de que o agente público é competente para realizar o ato administrativo. Até
prova em contrário, o ato administrativo é considerado legal, devendo
ser mantido. Tal presunção é relativa (juris tantum), cedendo em face de
prova em contrário. O ônus de tal prova cabe ao particular.
Porém, mesmo que o ato seja
futuramente anulado, são protegidos os seus efeitos em relação ao terceiro de
boa-fé, pois este não poderia saber que o ato era inquinado do vício da
ilegalidade. O que já foi realizado, no entanto, deve ser indenizado pelo
Estado, pois caso contrário estaria configurado o enriquecimento ilícito.
Portanto, embora sendo o ato ilegal, ele pode produzir efeitos.
Alguns autores subdividem
a presunção de legalidade em presunção de veracidade epresunção
de legalidade. A presunção de veracidade seria fática, ligada a fatos,
enquanto que a presunção de legalidade seria jurídica. Ex: fiscal de trabalho
constata que em determinada obra os empregados trabalham com risco à vida, sem
condições de segurança. O fiscal enquadra tal fato na lei, impondo multa ao
dono da obra. A veracidade está ligada aos fatos, dizendo respeito à falta de
condições de segurança na obra. A legalidade está ligada ao enquadramento legal
de tal fato.
A imperatividade significa
que o Estado pode constituir qualquer cidadão em uma obrigação, sendo
irrelevante a vontade pessoal. Ex: multa de trânsito. A vontade em aceitar a
multa não importa. O Estado sempre limita a atuação do particular, em vista do
interesse público, pois se assim não fosse seria impossível atingir tal
interesse.
A Autoexecutoriedade significa
a prerrogativa que o Estado possui para executar seus atos sem que precise
recorrer ao Poder Judiciário. O interesse público exige providências imediatas.
O Estado pratica milhares de atos administrativos todos os dias. Se, para poder
agir, ele precisasse de autorização legal para praticá-los, seria inviabilizada
a atividade administrativa.
Porém, nem sempre esse atributo está presente nos atos administrativos. Ex: cobrança de uma sanção pecuniária. A possibilidade de autuar determinada multa é autoexecutável (multa de trânsito), mas a execução, a cobrança dessa multa não o é, pois no Brasil não existe a execução administrativa, nem a penhora administrativa. Se o pagamento da multa for resistido pelo particular, o Estado-Administração vai precisar do Estado-Juiz para penhorar os bens do devedor, para satisfazer o seu crédito por meio da execução judicial.
Porém, nem sempre esse atributo está presente nos atos administrativos. Ex: cobrança de uma sanção pecuniária. A possibilidade de autuar determinada multa é autoexecutável (multa de trânsito), mas a execução, a cobrança dessa multa não o é, pois no Brasil não existe a execução administrativa, nem a penhora administrativa. Se o pagamento da multa for resistido pelo particular, o Estado-Administração vai precisar do Estado-Juiz para penhorar os bens do devedor, para satisfazer o seu crédito por meio da execução judicial.
Há autores que diferenciam
a executoriedade da exigibilidade. Para tais
autores, a executoriedade corresponderia à própria Autoexecutoriedade do ato,
enquanto a exigibilidade estaria relacionada à criação de meios indiretos para
o cumprimento da obrigação, como, p.ex, a criação de um cadastro de devedores.
A tipicidade do
ato administrativo está ligada à legalidade do ato, ou seja, seria a prática do
ato em conformidade com a lei. É mais uma forma de limitar a atividade do
Estado do que uma prerrogativa sua. Por isso tal atributo não é mencionado por
alguns autores.
Em provas de concursos, a banca costuma
inverter os conceitos dos atributos do ato administrativo. Atentar para a
correta classificação e divisão deles, tendo bem claro os conceitos,
principalmente os da imperatividade e da autoexecutoriedade.
ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Alguns autores preferem a
denominação de requisitos do ato administrativo. São eles:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto, segundo a concepção clássica.
O artigo 2º da Lei 4.717/65 faz alusão a tais elementos. Essa lei regulamenta a
ação popular, que está prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da CF, podendo ser
proposta por qualquer cidadão com o objetivo de anular atos ilegais que atentem
contra o patrimônio público. Portanto, a origem desses cinco elementos possui
base legal.
Todo ato administrativo possui agente competente para praticá-lo. Alguns
autores utilizam a denominação sujeito ao invés de
competência. Ela está ligada ao princípio da legalidade estrita, em que somente
se pode praticar o ato administrativo se houver previsão legal.
A competência está ligada à finalidade, pois não
existe aquela sem essa. Competência vinculada a um fim significa o poder ligado
a um dever, não podendo o agente público desse se afastar.
A forma, por sua vez, é fundamental principalmente para limitar a
atividade estatal. O Estado pode, p.ex, punir o servidor público, desde que
obedeça ao processo administrativo. É um elemento sempre presente em todo e
qualquer ato administrativo.
O objeto ou conteúdo do ato é o próprio ato
efetivado na vida real. Ex: na portaria de demissão, o objeto é a própria
demissão. Não existe objeto sem motivo. O legislador, ao elaborar a
lei, valora certos fatos da vida, impondo determinadas consequências. O motivo
se apresenta como a causa legal do objeto. Ex: servidor é demitido por ter
cometido infração. A causa legal da demissão (objeto) é o cometimento da
infração (motivo).
A lei 4.717/65 traz não somente os elementos do ato, mas também os vícios que
os atingem. Quando o ato está viciado, algum de seus elementos restará
desatendido.
A motivação do ato não se confunde com o seu motivo.
Motivo é a causa legal do objeto, como já afirmado, sendo a motivação a
demonstração da existência do motivo. É a prova da existência do motivo. Ex:
determinado servidor é acusado da prática de infração administrativa, vindo a
responder a processo disciplinar. Ao final, a comissão disciplinar afirmar ter
o servidor praticado atos de corrupção, devendo ser demitido.
Não houve, nesse caso, motivação do ato, pois não estão caracterizados e
explicados quais teriam sido os atos de corrupção. A simples enunciação da
prática de ato de corrupção é insuficiente para a aplicação da pena ao
servidor.
A motivação, nos atos administrativos, é a regra. A lei 9.784/99, no artigo 50,
enumera os atos que devem ser motivados. A motivação corresponde á
fundamentação das decisões judiciais, para se fazer um paralelo. Sabemos que a
sentença divide-se em relatório, fundamentação e dispositivo. A sentença deve
ser fundamentada para que a parte sucumbente possa conhecer das razões do juiz
para recorrer ou se conformar.
Da mesma forma ocorre com os atos administrativos. Porém, muitos desses atos
não são motivados, embora causem gravames e restrições ao particular, o que
inviabiliza a defesa desse. P.x: em um relatório, a comissão disciplinar apenas
afirma que em face da prática de atos de corrupção, recomenda-se a demissão do
servidor. Mas quais foram os fatos praticados? Como se defender de uma
enunciação genérica? Por isso a falta de motivação é muitas vezes identificada
como defeito de forma, por inviabilizar eventual recurso do administrado.
TEORIA
DOS MOTIVOS DETERMINANTES
Os motivos apontados como suportes para o ato são determinantes. Se não
existirem, o ato será inválido. Essa teoria aplica-se inclusive nos atos em que
o administrador não é obrigado a motivar, mas o fez.
Nos atos em que a lei exige a motivação, como os previstos no artigo 50 da Lei
9.784, a motivação também é vinculante. Se os motivos enunciados para a
realização do ato não existirem, o ato será inválido, pois o objeto só existe
se houver o motivo.
ATOS
VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS
No
ato vinculado, todos os elementos são vinculados, como o próprio nome diz: a
competência, a finalidade, a forma, o motivo e o objeto. Já no ato
discricionário, o motivo e o objeto não são vinculados.
É
equivocado dizer que ato discricionário não possui elemento vinculado, pois a
competência, a finalidade e a forma sempre o serão. A doutrina refere-se ao
motivo e ao objeto do ato discricionário como mérito administrativo.
MOTIVAÇÃO
DO ATO ADMINISTRATIVO
Em
regra, os atos devem ser motivados. No ato vinculado, o Estado está adstrito à
lei, dela não podendo se afastar. Para alguns autores, se há somente um único
objeto possível em tais atos, não há que se falar em motivação. Porém tal visão
é equivocada, pois no ato vinculado há o motivo e o objeto, mas a motivação
reside na adequação do fato à norma.
Não
se pode, assim, simplesmente afirmar que tal servidor praticou ato de
corrupção, devendo haver a motivação de tal ato, provando-se que o motivo legal
existe, sendo o objeto uma conseqüência necessária.
O
ato discricionário, igualmente, exige motivação, não só para demonstrar que o
motivo existe, mas também para justificar a escolha do objeto.
Discricionariedade significa liberdade, mas as opções devem ser justificadas,
pois deve o administrador escolher a opção mais razoável.
CONTROLE
JUDICIAL
No
Brasil vigora o princípio da jurisdição única, com base no artigo 5º, inciso
XXXV da Constituição Federal (inafastabilidade da jurisdição), ou seja, há sempre
a possibilidade de se desfazer um ato administrativo desfavorável recorrendo-se
ao Poder Judiciário, pelos mais diversos meios existentes (ações, mandado de
segurança, ação popular, etc.).
A
doutrina divide esse controle em exame de legalidade e exame
de mérito. O controle de legalidade é sempre cabível, verificando o juiz se
o ato está ou não em acordo com a lei. Esse exame pode ser feito em relação ao
ato vinculado, pois os seus elementos são vinculados; cabe também em relação
aos elementos vinculados do ato discricionário (competência,
finalidade e forma).
Também
cabe o controle de legalidade em relação aos elementos
discricionários do ato discricionário (motivo e objeto) quando houver
uma opção ilegal. A discricionariedade é a liberdade dentro da lei, não podendo
o agente extrapolar seus limites. Ex: se a lei prevê suspensão de 10 a 90 dias,
não pode o agente público aplicar tal penalidade por 120 dias. Nesse caso,
há arbitrariedade, pois a opção é ilegal.
Quanto
ao mérito, a corrente clássica entende que o Judiciário não pode fazer essa
análise, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos Poderes. O mérito
administrativo não é sindicável, não é passível de controle. A liberdade do
agente público deve ser respeitada. É a posição adotada para provas de
concursos.
Outra
corrente, mais recente, admite a possibilidade de haver esse controle judicial.
Haveria dois fundamentos para se admitir tal controle: o princípio da
inafastabilidade do controle jurisdicional e o princípio da razoabilidade
(aplicação de penas diferenciadas para o mesmo fato).
ESPÉCIES
DE ATOS
Quanto ao conteúdo:
a) Autorização;
b) Licença;
c) Admissão;
d) Permissão;
e) Homologação;
f) Aprovação;
g) Parecer;
h) Visto.
Autorização é
utilizada, em uma primeira acepção, como controle de atividades
privadas. Essas atividades são exercidas normalmente sem controle estatal, mas
algumas delas, pela sua repercussão pública, dependem de autorização. Ex:
empresas de segurança, instituições financeiras. O ato que vai controlar e
permitir que tal atividade funcione será a autorização.
Em uma segunda acepção,
autorização é uma delegação ao particular para utilizar bens públicos.
Ex: em algumas situações, o Estado pode delegar seus bens a particulares, para
que estes o utilizem de forma privativa, como uma banca de revistas instalada
em uma praça pública.
Em uma terceira acepção,
significa a autorização uma forma de delegação de serviços públicos.
Nada obsta que o Estado delegue um serviço público ao particular, por meio de
concessão, permissão ou autorização. Alguns autores não admitem a autorização
como forma de delegação, pois o artigo 175 da Constituição Federal a ela não
faria alusão. Porém, outros dispositivos constitucionais a ela se referem,
apenas não estando prevista no artigo 175 para que não se lhe aplique a
licitação.
A
autorização, em qualquer situação, é um ato discricionário. Não há direito
subjetivo por parte do particular para utilizar o bem público.
A licença assemelha-se à
autorização no que se refere ao controle de atividade privadas, com a diferença
de ser um ato vinculado. Se os pressupostos necessários para a
obtenção da licença existem, a licença deve ser concedida, obrigatoriamente.
A admissão também é um ato vinculado, estando ao associado ao
controle relativo ao direito do particular de utilizar serviços públicos. O
Estado atesta que o particular cumpre os requisitos para exercer determinada
atividade. Ex: se o aluno se submete ao Enem, podendo fazer escolha da
faculdade que deseja cursar, o Estado deve assegurar esse direito se o aluno
cumprir os requisitos para tanto.
A permissão é delegação do uso de bens e de serviços públicos,
sendo um ato discricionário em ambas as situações. A diferença da permissão de
uso de bem público e da autorização de uso de bem público refere-se às
garantias concedidas ao permissionário, que são mais amplas.
É um ato administrativo. A lei 8.987/95 gerou uma dúvida, pois em seu artigo 40
está dito que a permissão de serviços públicos é um contrato. Portanto,
pela lei, a permissão é um contrato. Se cair em uma questão objetiva,
referindo-se à lei 8.987, essa deve ser a opção a marcar.
O artigo 2º da mesma lei 8.987 faz a diferenciação entre concessão e permissão.
A concessão é realizada por meio de concorrência, ao
passo que a permissão exige qualquer modalidade de licitação. Outra diferença é
o fato de que a concessão só pode ser deferida à pessoa
jurídica, enquanto a permissão pode sê-lo a pessoa física ou jurídica.
CONCESSÃO
|
PERMISSÃO
|
Licitação
na modalidade concorrência
|
Licitação
em qualquer modalidade
|
Deferida
somente a pessoa jurídica
|
Deferida
a pessoa física ou jurídica
|
A homologação e
a aprovação são atos de controle de outros atos. A homologação
é ato de controle quanto à legalidade, enquanto que a aprovação incide sobre a conveniência
e a oportunidade. Se o ato for inconveniente e inoportuno, será revogado.
Em regra a homologação é ato
expresso e a aprovação é ato implícito, que dá sequência ao prosseguimento do
ato. Também costuma os autores dizer que a homologação é ato vinculado e a
aprovação, discricionário, pois o chefe é quem avalia se o ato interessa ou não
ao Estado.
A revogação de um ato
administrativo somente pode ser feita pelo Estado, enquanto a anulação pode ser
feita também pelo Poder Judiciário, quanto à sua legalidade. Nesse sentido, ver
o enunciado das súmulas 346 e 473 do STF:
Súmula 346. A administração pública pode
declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473. A administração pode anular
seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque
deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvadas, em todos os
casos, a apreciação judicial.
Os pareceres são atos opinativos, muitas vezes servindo de
fundamento para que outros atos administrativos sejam praticados. Alguns
autores fazem a diferenciação entre parecer individual e parecer normativo. O
primeiro seria aplicável a determinado caso concreto enquanto que o parecer
normativo é uma norma, não se limitando ao caso concreto, normatizando
determinada situação.
O parecer normativo geralmente
é expedido pela alta hierarquia, sendo, após a sua aprovação,
vinculativo. Não diz respeito a um processo específico, mas sim a todos que
eventualmente se encontrem na situação normada.
Outra
classificação muito cobrada em concursos públicos, que remonta a Helly Lopes
Meirelles, é a que divide o ato em: normativos, ordinatórios,
negociais, enunciativos e punitivos.
O poder
de normatizar pode ser exercido pela Administração Pública, a exemplo
do decreto regulamentar, já tratado anteriormente. Os atos ordinatórios disciplinam
o funcionamento do Estado, a exemplo das circulares, portarias, avisos, etc.
Os atos negociais estariam associados às situações em que a
vontade estatal vai ao encontro da vontade do particular,
como, p.ex, as licenças.
Os atos
enunciativos, como o próprio nome denota, são aqueles atos que atestam que
certificam, a exemplo dos atestados, pareceres e certidões. O Poder Público
certifica uma situação existente. Os atos punitivos são atos
que implicam punições, restrições a direito. O Estado faz uso do seu poder de
limitar, de restringir.
Os
atos punitivos podem se externar, por exemplo, quando do exercício do poder de
polícia e também pelo poder disciplinar. Os atos punitivos devem
assegurar ao particular o exercício da defesa. Além disso, o Estado deve
motivar os atos punitivos, possibilitando ao particular irresignar-se por meio
de recursos administrativos ou de ação judicial.
Classificação dos atos administrativos
Quanto
às prerrogativas, dividem-se em atos de império e atos de
gestão. Os atos de império correspondem aos atos que ficavam a cargo do rei
e os atos de gestão, a cargo dos servidores. Posteriormente, adquiriu outra
roupagem, com o entendimento de que qualquer ato praticado pelo Estado seria um
ato administrativo, sendo os atos de império os exercidos com algumas
prerrogativas e os atos de gestão, os exercidos sem prerrogativas.
Nos
dias atuais, os atos de império se confundem com o próprio exercício do ato
administrativo, enquanto os atos de gestão estariam mais associados aos atos em
que o Estado se equipara ao particular, p.ex., quando atua na economia,
igualando-se às empresas privadas.
Quanto
à função da vontade, dividem-se em atos administrativos
propriamente ditos e meros (puros) atos administrativos. Nos primeiros, o
Poder Público se manifesta externando a sua vontade, como na nomeação de um
servidor público. Os últimos não contêm uma vontade estatal, mas declaram uma
vontade existente, como as certidões e atestados.
Quanto
à formação de vontade, podem ser simples, complexos e
compostos. O ato simples se aperfeiçoa com a prática de um
só ato por parte do órgão responsável, como a portaria. O ato complexo é
aquele que depende, para ser aperfeiçoar, da vontade de mais de um órgão. As
vontades são externadas em momentos distintos por órgãos também distintos,
como, p.ex., a indicação de ministro para o STF, onde há a vontade do
Presidente da República, que o nomeia, dependendo da vontade do Senado para
ratificar a indicação.
No ato
composto, o ato existe no âmbito de um único órgão, mas resultando de
manifestações distintas, em momentos distintos. São atos que dependem de
homologação, de confirmação. Alguns autores utilizam a terminologia no plural,
afirmando trataram-se de atos compostos.
Quanto
aos destinatários, podem ser gerais e individuais. Os
primeiros são dirigidos a destinatários indeterminados, a todos que se
encontram em uma determinada situação. Os atos individuais são aqueles em que
são identificáveis os destinatários ou o destinatário.
Quanto
à exequibilidade, dividem-se em ato perfeito, ato
imperfeito, ato pendente e ato consumado (exaurido). A perfeição do ato
está associada aos aspectos formais do ato administrativo. Ato pendente é
aquele ato cuja eficácia está a depender de um evento futuro (ex: condição
suspensiva). Ato consumado é aquele que já se exauriu, já realizou o objeto que
lhe é próprio, atingindo a sua finalidade.
É possível haver um ato válido e imperfeito, como também pode haver um
ato inválido e perfeito.
Os atos podem ainda ser eficazes ou ineficazes. O ato pode ser perfeito,
válido e ineficaz. A ineficácia refere-se a algum evento pendente, de um evento
futuro, que ainda não ocorreu. Resumindo, o ato pode ser:
• Perfeito, válido e eficaz –
concluído o ciclo de formação, encontra-se ajustado às exigências legais e está
disponível para deflagração dos efeitos que lhe são típicos;
• Perfeito, inválido e eficaz
– concluído o seu ciclo de formação e apesar de não se achar conformado às exigências
normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerentes;
• Perfeito, válido e ineficaz
– concluído o seu ciclo de formação e estando adequado aos requisitos de
legitimidade, não se encontra disponível para eclosão de seus efeitos típicos,
por depender de um termo inicial ou de alguma condição suspensiva, ou
autorização, aprovação ou homologação, a serem manifestados por uma autoridade
controladora;
• Perfeito, inválido e ineficaz
– esgotado seu ciclo de formação, estando em desconformidade com a ordem
jurídica, seus efeitos não podem fluir por se encontrarem na dependência de
algum acontecimento previsto como necessário para a aprovação dos efeitos
(condição suspensiva ou termo inicial, ou aprovação ou homologação dependentes
de outro órgão).
Quanto aos efeitos, o ato pode ser constitutivo, declaratório e
enunciativo. O ato enunciativo não produz efeitos concretos, como p.ex. os
pareceres. No ato declaratório o Estado apenas externa o Direito, pois ele já
existe, como p.ex., o requerimento de aposentadoria. No ato constitutivo, a
pretensão só surge após o ato em si.
Quanto aos direitos, o ato pode
ser ampliativo ou restritivo. O ato ampliativo assegura direitos ao particular
ou ao agente público, como a nomeação de servidor para um cargo público. O ato
restritivo é um ato que restringe direitos, como a cassação de uma licença, uma
multa aplicada ao particular, a demissão de um servidor público, etc.
FORMAS DE
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
São elas:
a) Exaurimento;
b) Desaparecimento;
c) Cassação;
d) Caducidade;
e) Contraposição;
f) Anulação;
g) Revogação.
O exaurimento é a extinção natural do ato administrativo, quando este
atinge o seu objetivo, o seu fim. Ato exaurido ou consumado é o ato que já
cumpriu o seu objeto. É a forma mais comum de extinção do ato administrativo.
O desaparecimento pode dar-se em relação ao sujeito ou em relação ao
objeto. Exemplo da primeira hipótese é a permissão na qual o seu beneficiário
vem a falecer, sendo extinta, automaticamente, a permissão. Extingue-se a
permissão, na segunda hipótese, p.ex., quando o objeto da permissão foi
destruído por alguma circunstância, como um incêndio.
A cassação se configura quando a pessoa beneficiada pelo ato
administrativo deixa de cumprir as condições que lhe são impostas. A
caducidade, por sua vez, dá-se quando o ato não mais se conforma com o
ordenamento jurídico, pela superveniência de uma lei que o desfaz, p.ex.
Na contraposição, também há uma lei ou ato administrativo que atinge o
primeiro ato, porém fazendo-o de forma direta, ou seja, visando realmente
desfazê-lo. Ex: a exoneração é a contraposição à nomeação.
A anulação e a revogação estão
previstas no artigo 53 da Lei 9.784/99, além de estarem contempladas nas
súmulas 473 e 346 do STF. Análise comparativa:
ANULAÇÃO
|
REVOGAÇÃO
|
Ato
ilegal
|
Ato
inoportuno ou incoveniente
|
Declarada
pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário
|
Declarada
pela Administração Pública
|
Efeitos
“ex tunc” (retroativos)
|
Efeitos
“ex nunc” (proativos)
|
Ato
vinculado – se a ilegalidade existe, há obrigação de anular o ato
|
Ato
discricionário – o Estado decide se o ato atende ou não ao interesse público
|
O
Poder Judiciário pode revogar os seus atos administrativos, ou
seja, as funções atípicas por ele exercidas, pois que possui autonomia administrativa.
O que não pode é, na função jurisdicional (função típica), revogar ato
administrativo de outro Poder.
Quando
houver anulação, devem ser respeitados os eventuais direitos de terceiro de boa-fé.
Todo ato administrativo é presumivelmente legal, sendo assim mantido enquanto
não for desfeito. O ato que está produzindo efeitos gera consequências, como,
p.ex., o investimento por determinada pessoa ou empresa, em virtude desse mesmo
ato.
Sendo
desfeito o ato, isso poderia gerar enriquecimento ilícito por parte do Estado
em detrimento do particular, o que deve ser rechaçado pelo Direito,
garantindo-se àquele a justa indenização pelo desfazimento do ato, pois que
este já produziu efeitos.
Há
alguns atos que não admitem a revogação, como o ato exaurido (ou consumado) e
os atos vinculados.
ATO
ANULÁVEL, ATO NULO E ATO INEXISTENTE
O
ato nulo e o anulável são aparentemente legais, apesar de ilegais, ou seja, a sua
ilegalidade é de difícil visualização. No ato inexistente, por sua
vez, há flagrante ilegalidade, sendo esta manifesta. O defeito é de fácil
visualização nesses atos, que não chegam a produzir efeitos.
O
ato anulável admite convalidação, podendo o defeito ser sanado, ao contrário do
que ocorre com o ato nulo. O direito brasileiro adota a teoria dualista quanto
aos atos nulos e anuláveis, em detrimento da teoria monista.
Em princípio, a anulação é autoexecutável, mas nada
impede que em certas situações seja assegurada a ampla defesa e o contraditório
ao administrado.
Anteriormente
havia dificuldade em convalidar um ato, pois não havia
previsão legal para tanto, ao contrário do que ocorre hoje, pois que prevista
no artigo 55 da Lei 9.784. Desde essa lei adotou o Brasil a teoria
dualista da nulidade dos atos, abandonando a teoria monista,
pois há dois caminhos possíveis: a anulação ou a revogação do ato. Portanto,
toda a diferenciação entre atos nulos e anuláveis decorre da adoção dessa
teoria.
Alguns
autores costumam apontar alguns tipos de convalidação: ratificação,
reforma e conversão. A ratificação está associada a atos
que são praticados pela mesma autoridade administrativa ou por uma autoridade
superior, ratificando ato anterior, particularmente no que diz respeito à forma
e à competência.
A reforma,
por sua vez, ocorre quando um ato administrativo é praticado, havendo uma parte
válida e uma inválida, extirpando-se somente a parte inválida. Ex: determinado
servidor é beneficiado com férias e
licença. Após a prática do ato, o servidor público constata que não foi
cumprido determinado requisito para a obtenção da concessão da licença,
reformando o ato na parte inválida, por meio de portaria, concedendo-lhe apenas
as férias.
A conversão ocorre
quando pratica-se determinado ato administrativo que também possui uma parte
válida e outra inválida, editando-se outro ato corrigindo o ato anterior. Ex:
os servidores A e B são promovidos, o primeiro por antiguidade e o último por
merecimento. Posteriormente, constata-se que o servidor B não tinha direito à
promoção. Edita-se outra portaria, mantendo a promoção de A e substituindo B
por C, que é o servidor que deveria realmente ser promovido. Há a conversão do
ato em outro, sanando-se o defeito existente.
O
artigo 55 da Lei 9.784 enumera alguns requisitos indispensáveis para que possa
o ato ser convalidado, devendo estar presentes de forma cumulativa. São eles:
a) não pode prejudicar terceiros; b) deve visar à realização do interesse
público; c) o vício que atinge o ato deve ser sanável.
Questão
muito discutida na doutrina é sobre a convalidação ser um ato vinculado ou um
ato discricionário. Prevalece o entendimento de que é um ato vinculado, pois a
anulação também o é. Não sendo o caso de anulação, sanado o defeito existente,
deve-se aproveitar o ato.
2 comentários:
Dani querida amei seu Resumo, alias amo tudo que você posta!!! bjo
Muito bom dani, sanou muitas duvidas!
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